PAS dalam Formulasi Kebijakan Kehutanan dan Konservasi Alam

 Tugas Ujian Tengah Semester, Mata Kuliah Analisis Kebijakan dan Pembuatan Keputusan, Magister Perdamaian dan Resolusi Konflik (MPRK), Sekolah Pascasarjana UGM

Nama               : M. Danang Anggoro

NIU                 : 13/354688/SKT/133

Membuat critical review untuk :

Nama Jurnal	:	Journal of Public Policy (32), 2, hal 79 – 98, © Cambridge University Press, 2012
Judul	:	Policy Formulation, Governance Shift and Policy Influence : Location and Content in Policy Advisory Systems
Author	:	Jonathan Craft (Departement of Political Science, Simon Fraser University, Canada) Michael Howlett (Departement of Political Science, Simon Fraser University, Canada)

Craft dan Howlett (2012) dalam artikel ini mengungkapkan hasil kajian penilaian ciri-ciri model lokasional dibalik bukti pergeseran dalam pengaturan tata kelola yang tampak kabur baik di sisi dalam versus sisi luar dan dimensi teknis versus politis dalam lingkungan formulasi kebijakan. Argumentasi yang muncul bahwa perkembangan sumber-sumber masukan/pertimbangan (advisory) yang semakin beranekaragam (plural) dan polisentris berasosiasi dengan tantangan pergeseran tata kelola penggunaan di kedua sisi, baik isi yang tersirat dan dimensi lokasional dari model tradisional sistem masukan/pertimbangan kebijakan atau disebut sebagai policy advisory system (PAS). Pendekatan yang diperbarui lebih lanjut dalam kajian ini adalah temuan bahwa  produk dari isi masukan terhadap kebijakan lebih berpengaruh terhadap kebijakan itu sendiri daripada lokasi policy adviser-nya.

Dalam ulasan ini, mencoba untuk melakukan analisis terhadap wacana dalam artikel dari sisi argumentasi mengenai pluralitas sumber-sumber masukan/pertimbangan terkait dengan atribut keilmuan dalam kerangka sistem sosial dengan sistem ekologi. Hal yang menjadi menarik juga adalah latar belakang keilmuan kedua penulis adalah di bidang ilmu politik murni yang lebih lebih menunjukkan kecenderungan kajian akan dianggap berada dalam konstelasi sistem sosial.

Trend perkembangan formulasi kebijakan menunjukkkan bahwa jika dulunya kebijakan hanyalah diformulasikan untuk mengatur hubungan antar manusia atau lebih berjalan dalam sistem sosial dengan landasan filsafat yang cenderung antroposentris, maka ketika kemudian kajian kebijakan berkembang pula seiring berkembangnya landasan filsafat biosentris bahkan meluas ke ekosentris yang dibangun oleh ilmuwan-ilmuwan berlatar belakang pandangan ekologi. Landasan kebijakan yang antroposentris cenderung memandang bahwa manusia adalah pusat segala proses yang terjadi di dunia ini. Sedangkan dalam pandangan biosentris, menanamkan wacana bahwa bukan hanya manusia yang memiliki hak dalam proses semesta, tumbuhan, hewan dan semua sistem biologi juga memiliki hak karena memiliki sistem kesadaran. Wacana ekosentris meletakkan kesadaran ekologis terhadap sistem semesta. Ekosistem dengan atribut biologi dan fisik merupakan satu kesatuan yang harus saling menghormati keberadaan masing-masing. Maka dengan demikian dapat dikemukakan bahwa dasar ulasan ini adalah mencoba menggali lebih dalam nilai universalitas dalam pluralitas sumber-sumber masukan yang menjadi argumentasi Craft dan Howlett (2012) dalam policy advisory system yang diuraikan di artikel tersebut.

Menjembatani kajian formulasi kebijakan antara sistem sosial dengan sistem ekologi merupakan tantangan yang menarik. Sebuah judul artikel yang ditulis oleh Agrawal dan Ostrom (2006) memberikan contoh yang sangat inspiratif sekaligus konfrontatif yaitu, “Political Science and Conservation Biology : A Dialog of The Deaf”, ilmu politik dan biologi konservasi diberikan atribut sebagai dialog antara orang-orang tuli. Akan tetapi isi tulisan Agrawal dan Ostrom (2006) ini sebenarnya mengungkapkan betapa cerahnya masa depan percakapan di lingkup ilmu politik dengan biologi konservasi, meskipun memiliki latar belakang masa lalu yang kelam. Bidang transdisiplin atau antar bidang atau lintas bidang merupakan harapan untuk dikembangkan dalam menjembatani kajian formulasi kebijakan antara sistem sosial dengan sistem ekologi.

Politik ekologi merupakan produk hibrid lintas disiplin, seperti yang diungkapkan oleh Bryant dan Bailey (1997) dalam Adams dan Hutton (2007) bahwa politik ekologi melakukan analisa kondisi lingkungan atau ekologis sebagai produk dari proses sosial dan politik. Sebagai contoh dinamika yang terjadi bahwa ilmuwan konservasi yang telah berkecimpung lama dalam membangun kaidah-kaidah konservasi keanekaragaman hayati dengan nilai dan normanya, berhadapan dengan perkembangan baru pendekatan yang lebih komprehensif sebagai respon kritik ilmuwan sosial terhadap konservasi dengan pandangan bahwa pengarah perubahan lingkungan adalah sosial (Newing, 2011), aktifitas manusia (Redford dan Stearman, 1993 dalam Adams dan Hutton,2007) dan sifat infasif dan merusak dari aktifitas manusia (Struhsaker, 1999 dalam dalam Adams dan Hutton,2007). Dari semua uraian diatas, menjadi dasar pentingnya menemukan universalitas dalam argumentasi pluralitas sumber-sumber policy advisory dan menemukenali karakternya dalam kebijakan-kebijakan yang berlatar belakang sistem sosial dan sistem ekologi.

Untuk memahami universalitas dan menemukenali karakter policy advisory untuk kedua sistem dalam latar belakang kebijakan yaitu sistem sosial dan sistem ekologi, pada ulasan ini memulai dari  dua model ideal policy advising dalam artikel Craft dan Howlett (2012 : 86 ) yang diadaptasi dari Prince (2007 :179), sebagai berikut :

Tabel 1. Dua model ideal policy advising

Elemen	Menyampaikan kebenaran kepada kekuasaan (Speaking truth to power)	Berbagi kebenaran kepada beberapa pelaku yang berpengaruh (Sharing truths with multiple actors of influence)
Fokus pembuatan kebijakan	Hirarki depatemental dan portofolio vertikal	Antar departemen dan pengelolaan isu horisontal dengan jaringan eksternal dan komunitas kebijakan
Latar belakang pejabat karir senior	Eksekutif yang memiliki pengetahuan dengan keahlian di sektor kebijakan dan sejarah	Manajer generalis dengan keahlian pada proses pengambilan keputusan dan sistem
Lokus dari proses kebijakan	Relatif bermuatan lokal dalam pemerintahan, ditambah dengan dewan penasihat dan komisi negara	Terbuka terhadap kelompok dari luar, institusi penelitian, pemikir, konsultan, lembaga survei dan pusat virtual
Relasi menteri/deputi menteri	Kemitraan yang kuat dalam penyiapan proposal, mempercayai dan mengambil kebijakan sebagian besar dari aparat/pejabat	Berbagi kemitraan, mengambarkan ide dari aparat/pejabat, donor, konsultan, pelobi, pemikir, media
Kealamian policy advice	Masukan/pertimbangan yang jujur dan meyakinkan kepada menteri yang diberikan secara netral dan dengan cara terpisah Kompetensi netral	Masukan/pertimbangan yang relatif lebih diarahkan oleh pejabat dengan cara yang lebih sesuai atau dikenakan sebelum disampaikan/ditahbiskan. Kompetensi responsif
Profil publik aparat/pejabat	Secara umum tidak dikenali/anonim	Lebih terlihat pada kelompok, para anggota parlemen dan media
Peran aparat/pejabat pada proses kebijakan	Advisor yang meyakinkan di dalam pemerintahan dan pengamat netral di luar pemerintahan Menawarkan panduan kepada pengambil keputusan di pemerintahan	Partisipan aktif pada diskusi kebijakan di dalam dan di luar pemerintahan Mengelola jaringan kebijakan dan mungkin membangun kapasitas kelompok klien

Selain itu juga, anggota dari  policy advisory system dapat diorganisasikan melalui isi kebijakannya, seperti yang disampaikan Craft dan Howlett (2012 : 91) sebagai berikut :

Tabel 2. Anggota dari  policy advisory system yang diorganisasikan melalui isi kebijakannya

	Jangka Pendek / reaktif	Jangka Panjang / antisipatoris
Prosedural	“Murni” politis dan masukan/pertimbangan proses kebijakan Tradisional Partai politik, parlemen dan komite legislatif (DPR, Konggres); badan pengatur Seperti Penasehat politik internal maupun eksternal ; kelompok kepentingan ; pelobi ; analis kebijakan pelayanan publik kelas menengah dan manajer kebijakan ; lembaga survei	Masukan untuk pengarahan kebijakan jangka menengah dan panjang Tradisional Deputi menteri, badan pusat/eksekutif ; komisi negara ; badan hukum/ pengadilan Seperti Lembaga, dewan dan komisi ; perusahaan ; organisasi internasional (seperti OECD, ILO, UN)
Substantive	Krisis jangka pendek dan masukan/pertimbangan pemadam kebakaran Tradisional Rekan-rekan politik (seperti, kabinet) ; pejabat eksekutif ; staf politik Seperti Perluasan staff politik kementerian atau konggres ;  kabinet dengan komite kobinet ; manajer krisis eksternal/ konsultan ; politisi strategis ; lembaga survey ; organisasi komunitas / NGO ; pelobi ; media	Pembuatan kebijakan berbasis bukti (Evidence-based policy making) Tradisional Badan Statistik/departemen ; penasehat kebijakan senior departemen ; unit kebijakan strategis ; komisi negara Seperti Lembaga pemikir (thinks tanks), penasehat ilmiah dan akademik ; inisiatif kebijakan keterbukaan data yang mendorong keterlibatan warga negara/web 2.0 ; panel pita biru

Dalam kebijakan yang berbasis sistem ekologis boleh dikatakan memiliki dimensi teknis yang besar, sehingga dalam perkembangannya sangat menyandarkan pada expertise/keahlian. Craft dan Howlett (2012) telah menyadari hal itu dengan memasukkan dimensi teknis vs politis dalam lingkungan formulasi kebijakan. Giessen et. al. (2009), dari kelompok Kebijakan Kehutanan dan Konservasi Alam Georg-August University yang banyak mengkaji kebijakan-kebijakan mengenai pengelolaan hutan serta konservasi alam menegaskan dimensi itu dalam artikelnya “ Between power and legitimacy – Discourse and expertise in forest and environmental governance”, dengan mengungkapkan pernyataan Grundmann (2009) dalam Giessen et. al. (2009) sebagai berikut ,

“The linear model of knowledge production by science and subsequent transfer and application of scientific expertise in public policy (“speaking truth to power”) support this assumption (452- 453)”

Model linear produksi pengetahuan dengan ilmu pengetahuan dan transfer berikutnya dan penerapan keahlian ilmiah dalam kebijakan publik (“speaking truth to power”)mendukung asumsi ini (452-453)

Selain sektor kehutanan, sektor geografi, juga melakukan serangkaian studi terkait relasi ilmu pengetahuan, kebijakan dan politik dalam ruang lingkup lingkungan, seperti artikel editorial Chilvers dan Evans (2009) dengan judul “Understanding networks at the science-policy interface”. Kebijakan-kebijakan mengenai pengelolaan hutan dan konservasi alam serta geografi merupakan kebijakan yang berlandaskan pemahaman terhadap sistem ekologis. Kedua artikel tersebut diatas menunjukkan keberadaan policy advisory system dalam formulasi kebijakannya yang tergambar disebut sebagai power and legitimacy (Giessen et. al. ,2009) atau science – policy interface (Chilvers dan Evans ,2009). Dan lebih jelas dalam kebijakan berlandaskan sistem sosial seperti dalam artikel Craft dan Howlett (2012), thinks thanks and knowledge – policy nexus (Nachiappan, 2013) atau expert groups (Metz,2013).

Karakter policy advisory system dalam kebijakan yang berlandaskan sistem ekologi berkembang melalui kapasitas keahlian atau expertise melalui model policy advising “speaking truth to power”. Akan tetapi pada perkembangan selanjutnya, dengan memahami teori eksternalisasi dalam policy advice yang disampaikan oleh Vesely (2013) dengan proses eksternalisasi dan filling in, tampaknya kebijakan yang berlandaskan sistem ekologi pun juga menunjukkan keberadaan karakter model “speaking truth to power” maupun “sharing truths with multiple actors of influence”. Contoh nyata di Indonesia dengan adanya fenomena pengangkatan tenaga ahli (lebih banyak berperan seperti konsultan) maupun staf ahli (pejabat struktural setingkat eselon I) pada kementerian kehutanan (kabinet) yang biasanya diangkat dari kalangan akademik atau institusi riset. Tenaga ahli dan staf ahli ini banyak berperan dalam formulasi kebijakan di kementerian.

Dual karakter dalam policy advice, seperti tersebut diatas menimbulkan pengaruh sebagai dual dynamics dalam policy advisory system seperti yang diungkapkan oleh Craft dan Howlett (2013). Hal ini memerlukan kajian lebih mendalam karena kekhawatiran ini juga telah menimbulkan perdebatan dalam kajian kebijakan berlandaskan sistem ekologis dengan keberadaan trend “the scientification of politics and politicisation of science” (Kleinschmit et. al., 2009 dalam Giessen et. al. ,2009).

Dari semua uraian diatas, dapat disimpulkan bahwa policy advisory system yang disampaikan Craft dan Howlett (2012) memiliki pemahaman universal pada formulasi kebijakan baik yang berlandaskan sistem sosial maupun sistem ekologis karena keberadaan policy advisory system dapat ditemukan pada kajian-kajian hubungan dan formulasi kebijakan di kedua sistem tersebut dengan berbagai macam istilah. Karakter model policy advising memiliki dual karakter yang harus ditambahkan sebagai kajian baru secara mendalam tidak hanya dalam kebijakan yang berlandaskan sistem sosial yang sudah dimulai oleh Vesely (2013) maupun Craft dan Howlett (2013),  tapi juga yang berlandaskan sistem ekologis seperti trend yang disampaikan oleh Kleinschmit et. al. (2009) dalam Giessen et. al. (2009).

DAFTAR PUSTAKA

Adams, William,M., Hutton, Jon.2007.People, Parks and Poverty : Political Ecology and Biodiversity Conservation. Conservation and Society Volume 5 No. 2 , 147 – 183.

Agrawal, Arun., Ostrom, Elinor .2006.Political Science and Conservation Biologi : A Dialog of The Deaf. Conservation Biology Volume 20 No. 3 , 681 – 682.

Arnost, Vesely.2013. Externalization of Policy Advice : Theory, Methodology and Evidence. Policy and Society (32). hal 199 – 209

Chilvers, Jason,. Evans, James.2009. Understanding Networks at The Science – Policy Interface. Geoforum (40). hal 355 – 362

Craft, Jonathan., Howlett, Michael.2012. Policy Formulation, Governance Shift and Policy Influence : Location and Content in Policy Advisory Systems. Journal of Public Policy (32), 2, hal 79 – 98.Cambridge University Press

Craft, Jonathan., Howlett, Michael.2013. The Dual Dynamic of Policy Advisory Systems : The Impact of Externalization and Politicization on Policy Advice. Policy and Society (32). hal 187 – 197

Giessen, Lukas., Kleinschmit, Daniela., Bocher, Michael.2009. Between Power and Legitimacy – Discourse and Expertise in Forest and Environmental Governance. Forest Policy and Economics (32). hal 452 - 453

Metz, Julia.2013. Expert Group in The European Union : A Sui Generis Phenomenon?. Policy and Society (32). hal 187 – 197

Nachiappan, Karthik.2013. Thinks tanks and The Knowledge – Policy Nexus in China. Policy and Society (32). hal 255 - 265

Newing, Helen.2011.Conducting Research in Conservation. Social Science Methods and Practice.Routledge. London and New York.